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                          關于開展鄉村全域土地綜合整治試點若干問題思考
                          來源: | 作者:jinchenkeji | 發布時間: 2020-04-29 | 4043 次瀏覽 | 分享到:

                          近年來,伴隨著我國工業化、城鎮化和農業現代化加快推進,土地供需矛盾日益凸顯,農村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態環境低質化等問題并存,依靠單一要素、單一手段的土地整治模式已難以解決問題,亟需通過全要素綜合整治農村山水林田湖草,全域優化農村生活、生產、生態國土空間布局,實現鄉村有機更新。


                          黨的十九大提出按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?!钡目傄髮嵤┼l村振興戰略。2020年中央一號文件——《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》提出“開展鄉村全域土地綜合整治試點,優化農村生產、生活、生態空間布局”。依托全域土地綜合整治平臺,全域規劃、整體設計、綜合治理,統籌推進農用地整理、建設用地整理和鄉村生態保護修復,整體協調 “山水林田湖草”全要素,優化生產、生活、生態空間格局,促進耕地保護和土地集約節約利用,解決一二三產融合發展用地,改善農村人居環境,已成為新時期高質量統籌推進農業農村現代化,鄉村振興和生態文明建設的重要抓手。



                          全域土地綜合整治典型地方實踐


                          全域土地綜合整治,不同于過去土地整治的“頭痛醫頭、腳痛醫腳”,強調“系統全局觀”,是當前土地整治發展的新方向,是實現土地整治向規劃管控和空間治理轉變的一項農村土地管理制度供給和自上而下的頂層設計。通過在一定區域內,按照土地利用總體規劃以及土地整治規劃確定的目標和用途,結合土地利用現狀綜合運用行政、經濟、法律、工程技術等手段,對農村生態、農業、建設空間進行全域優化布局,對山水林田湖草全要素進行綜合整治,從而達到提升耕地數量質量、優化國土空間布局、促進土地集約節約利用、改善生態環境的作用。


                          近年來各地因地制宜,改革創新,推動土地整治與多種要素的綜合跨界融合,積累了較為豐富的經驗實踐,并取得了生態、經濟、社會等綜合效益。


                          1浙江省全域土地綜合整治

                          2017年以來,浙江省在深入調研和綜合研判的基礎上,提出繼承和發展“千村示范、萬村整治”,實施全域土地綜合整治與生態修復。通過以整鄉整村為對象,以土地利用總體規劃為基礎,堅持“山水林田湖路村”全要素整治,創新“土地整治+”模式,按照“全域規劃、全域設計、全域整治”的理念,統籌全域生產、生活、生態空間,統籌山水林田湖路村系統治理,優化國土空間開發格局,激發鄉村振興活力,釋放鄉村振興潛能。



                          同時,在實踐過程中,浙江省不同地區因地制宜,綜合運用永久基本農田整備區制度、優化土地利用規劃和布局、新增建設用地計劃指標獎勵、優化城鄉建設用地增減掛鉤政策等措施,推動土地整治與多元要素跨界融合,轉變了單個項目零敲碎打進行的整治模式,形成多功能定位、多對象整治、多目標實現、多部門參與、多元投入的格局。目前,浙江省農村全域土地綜合整治工作已領跑全國,為全國各地開展鄉村全域土地綜合整治試點提供了實踐樣本。


                          2上海市郊野公園實踐

                          上海作為一個特大型城市,土地供需矛盾突出,面臨土地資源緊缺與粗放利用現行并存、生態空間不足與休閑游憩需求快速增長并行、經濟快速發展與農村凋敝現象同行、耕地保護形勢嚴峻與健康產能需求旺盛等系列矛盾,這些矛盾已成為制約上海長期穩定發展的桎梏。為此,2012年上海市出臺《上海市基本生態網絡規劃》,提出在郊區選址建設郊野公園。經過多年探索,上海市首批試點7座郊野公園已全部開園。

                          長興島郊野公園


                          在實踐過程中,上海市創新探索出“規劃引領、盤活土地、整合資金、統籌推進、創新機制”的郊野公園建設路徑。從生態保育理念出發,基于上海市城郊農村地區的耕地、水系、綠地、自然村落、歷史風貌等現有生態人文資源,綜合整治田、水、林、路、村等要素,并建設必要的配套服務設施,構建集休閑游憩、生態保護、產業升級、農村發展等多功能于一體的開放式、復合型生態郊野空間。不僅有效盤活了土地資源拓展城市發展空間,而且破解了農村生態惡化難題,極大改善了城郊農村地區的生態環境質量。


                          鄉村全域土地綜合整治實施難點


                          實踐證明,全域土地綜合整治已經成為實施鄉村振興戰略的重要手段。自然資源部于2019年12月下發《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》(自然資發〔2019〕194號),提出在全國范圍內開展全域土地綜合整治試點。當前,在鄉村開展全域土地綜合整治工作,仍舊面臨諸多問題與挑戰。


                          01缺乏統一科學的規劃引導


                          一是我國農村普遍存在承包土地分散化、碎片化,缺乏對田、水、林、路等要素統一規劃,制約了農業生產規模經營;二是農村建設用地的居民點呈現雜亂無序、分布散亂的特征,不利于土地集約節約利用。三是在開展全域土地綜合整治項目過程中,涉及多部門參與,各部門實施的項目之間的統籌規劃缺乏有效銜接,難以實現預期效果。


                          02整治資金落實難


                          全域土地綜合整治涉及項目多,前期資金投入大,周期長,在鄉村開展全域土地綜合整治工作僅靠財政補貼遠遠不夠,后期能否通過產業導入來平衡仍舊有許多不確定因素。


                          03農民參與機制有待健全


                          當前,不少地區在開展全域土地綜合整治各項目過程中,主要通過政府“自上而下”主導,農民對項目的了解主要通過參加政府召開座談會,農民對項目的認識并不深刻,參與積極性有待提高。


                          04缺乏有效的監管機制


                          相對于傳統的土地整治,全域土地綜合整治的對象更加多元化、范圍更廣,在實施過程如何嚴守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不下降、農民利益不受損,杜絕形象工程等脫離主線的行為,目前沒有形成一套有效的監管機制。


                          鄉村全域土地綜合整治工作思路及建議


                          開展鄉村全域土地綜合整治試點工作,應該突出生態優先、注重規劃引領,通過多部門聯動、多項政策整合、多元化投入,以及全域土地綜合整治監管系統的搭建,統籌推進全域土地綜合整治工作順利實施,助力鄉村振興。



                          突出生態優先,注重規劃引領

                          01


                          一是按照“山水林田湖草是一個生命共同體”的系統思想,突出生態優先,通過全域規劃、整體設計、全要素治理,因地制宜統籌推進高標準農田建設、耕地提質改造等農用地綜合整治,建設用地復墾、低效用地再開發等農村建設用地整治,以及廢棄礦山綜合治理、河流流域治理等生態環境整治修復;


                          二是以國土空間規劃為引領,按照“控制總量、優化增量、盤活存量、釋放流量、實現減量”的原則,編制村土地利用規劃,科學布局農村生產、生活、生態空間,并以此作為實施全域土地綜合整治的規劃平臺。


                          三是建立統一協調的工作平臺,協調政府各個相關部門以及社會相關組織和企業,系統整合自然資源、農業農村、生態環境、交通、水利等各方資源推動鄉村全域土地綜合整治工作;完善全域土地綜合整治項目的報批規則,簡化審批事項、審批流程和審批材料;允許試點地區綜合運用美麗鄉村建設、城鄉建設用地增減掛鉤、低效用地再開發、基本農田等相關政策手段,對全域土地綜合整治實施的各類項目實行統一規劃管理。



                          整合項目資金,構建多元化投入格局

                          02


                          一是建立資金整合機制,統籌整合產業結構調整、生態補償、新農村建設、農田水利等方面的涉農項目資金,集中用于全域土地綜合整治項目實施,發揮綜合效益。


                          二是拓展多種融資渠道,鼓勵金融機構創新農村金融產品和金融服務,探索以全域土地綜合整治的節約指標為抵押物,為全域土地綜合整治相關工程提供長期信貸支持;鼓勵社會資本參與全域土地綜合整治試點各項目建設,鼓勵有條件地區的農民利用農房抵押貸款政策參與全域土地綜合整治建設。



                          建立政府主導群眾參與的工作機制

                          03


                          加大對全域土地綜合整治相關政策的宣傳,充分發揮農村集體經濟組織和農民的主體作用,引導農民了解并參與到全域土地整治項目各個環節,包括規劃、選址、實施及驗收等,尊重和保障農民的知情權、參與權、監督權和收益權。



                          搭建全域土地綜合整治監管系統

                          04


                          依托國土空間基礎信息平臺,整合與全域土地綜合整治相關的現狀數據、規劃數據、管理數據、社會經濟類數據等,搭建全域土地綜合整治監管系統,設計“一張圖”應用、規劃管理、項目管理、綜合評價、監測預警和統計分析等功能,實現全域土地綜合整治項目從立項、審批、實施、驗收全流程信息化管控。


                          鄉村全域土地綜合整治工作任重而道遠。本文認為,當前各地在開展全域土地綜合整治試點工作中,應當找準全域土地綜合整治的時代方位,著重把握四項原則、抓好四個整治、防止四種傾向。


                          把握 “堅持系統思想尊重自然、堅持規劃引領節約集約、堅持政府搭臺農民主體、堅持因地制宜循序漸進”原則。樹立“山水林田湖草是一個生命共同體”的系統思想,統籌推進山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理;強化“多規融合”和規劃引導,按照“控制總量、優化增量、盤活存量、釋放流量、實現減量”的要求,促進土地資源要素有序流動;建立健全政府主導、部門協同、群眾參與的工作機制,充分發揮農村集體經濟組織和農民的主體作用;因地制宜探索符合本地情況、獨具區域特色的土地整治模式和路徑,選擇有潛力、有意愿、有條件的區域先行開展試點,以點帶面。


                          重點抓好農村用地空間治理、農用地整治、農村建設用地整治、生態環境整治工作。按照“控制總量、盤活存量、用好流量”的原則,充分盤活利用農村存量建設用地,優化各類各業用地布局;統籌推進高標準農田建設、旱地改水田、耕地質量提升、宜耕后備資源開發,以及農田基礎設施和配套設施建設;有序開展建設用地復墾,優化農村建設用地結構和布局,建設規模適度、設施完善、生活便利、產業發展、生態環保、管理有序的新型農村社區;按照“山水林田湖草”系統治理的要求,優化調整林地、水域等生態用地布局,保護水源涵養地、維護生物多樣性。


                          同時,開展全域土地綜合整治試點要防止“片面追求新增建設用地指標,大拆大建、建新不拆舊,政府大規模負債,以及引入社會資本建別墅大院和私人會館”四種傾向,推動全域土地綜合整治工作良性發展。


                          作為秉承“致力空間資源優化,共筑人類理想家園”使命的高新技術企業,接下來,國地科技憑借自身在自然資源領域十多年的實踐經驗,將繼續以國土空間規劃為引領,聚焦“山水林田湖草”生命共同體的系統理念,積極投身全域土地綜合整治工作,助力地方鄉村構建全域生態宜居與集約高效的土地保護利用新格局。
                          參考文獻
                          [1]浙江省人民政府辦公廳.關于實施全域土地綜合整治與生態修復工程的意見[Z].2018-08-14.

                          [2]浙江省保護耕地和全域土地綜合整治與生態修復領導小組辦公室.全域土地綜合整治與生態修復工程三年行動計劃(2018-2020年)[Z].2018-10-19.

                          [3]賀涌源.對實施全域土地綜合整治的思考[J].浙江國土資源,2018(4):37-38.

                          [4]中共武漢市委政策研究室課題組.借鑒上海經驗 推進復合型郊野公園建設工程——上海市郊野公園建設調研考察報告[J].長江論壇,2017(6):29-33.

                          [5]張建云.自然資源部門如何助推鄉村振興?(以浙江為例)[Z].2019-11-09.

                          [6]浙江省土地整理中心.助推鄉村振興戰略 促進生態文明建設——浙江省全面實施全域土地綜合整治與生態修復工程[J].浙江國土資源,2019(7):27-29.



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