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                          市縣國土空間總體規劃編制的技術基礎之土地分類
                          來源:河南今辰信息科技有限公司 | 作者:曲晨曉 | 發布時間: 2020-06-02 | 3286 次瀏覽 | 分享到:
                                 分類是人類認識事物的一種手段,通過分類劃到事物之間的相同性和差異性,所以分類是我們認識事物的基礎。土地分類是我們認識和掌握土地資源空間分布規律的基礎,是土地評價、土地規劃、土地利用的前提,是國家掌握土地資源現狀、制定土地政策、合理利用土地資源的重要基礎性工作。

                          一、土地類型和土地資源類型

                          (一)土地與土地類型

                          1、土地

                          土地是由地球陸地表面一定立體空間內的氣候、土壤、基礎地質、地形地貌、水文及植被等自然要素構成的自然地理綜合體,同時也包含著人類活動對其改造和利用的結果,它又是一個自然經濟綜合體。

                          四方面涵義:自然綜合體、垂直系統(立體空間)、性質和功能取決于各自然要素的綜合作用、具有社會經濟屬性。

                          2、土地類型

                          土地類型是指地表各要素組成而又有規律分布的綜合體,它在自然界或地球表面是指不論面積大小,其性質均一的單元土地。

                          (二)土地資源與土地資源類型

                          1、土地資源

                          土地資源是指在一定的技術條件和一定時間內可以為人類利用的土地。(所謂資源,是針對人類可以利用的物質而言的。聯合國環境規劃署UNEP“所謂資源,特別是自然資源,是指在一定時間、地點的條件下能夠產生經濟價值,以提高人類當前和將來福利的自然環境因素和條件。)

                          兩大特性:資源特性(生產性、區域性、動態性、可更新性、多功能性、有限性、不可替代性),資產特性(商品特性、產權特性、增值特性、不動產特性)。

                          2、土地資源類型

                          土地資源類型是指土地自然屬性相對均一,而且利用價值或利用功能一致的土地單元集合。

                          二、土地分類方法概述

                          (一)土地自然分類系統

                          主要依據土地自然屬性的相同性和差異性,對土地進行分類。一般按地貌、土壤、植被為具體標志進行分類。

                          (二)土地評價分類系統

                          主要依據一些評價指標的相同性和差異性,對土地進行分類。一般按土地生產力水平、土地質量、土地生產潛力、土地適宜性等為具體標志進行分類。

                          (三)土地綜合分類系統

                          主要依據土地的自然特性、社會經濟特性、管理特性及其他因素,對土地進行綜合分類。一般按土地的覆蓋特征、利用方式、用途、經營特點、利用效果等為具體標志進行分類。

                          三、土地分類與土地資源分類

                          (一)土地類型的劃分方法及分類系統

                          1、土地類型

                          土地類型是根據土地自然屬性進行劃分的,劃分的基本思路是從宏觀到局部,由粗略到詳細的多級分類過程。土地類型分類屬于土地自然分類系統。

                          2、土地類型劃分

                          土地類型分類是為土地類型調查服務的。調查制圖有不同的比例尺,多級分類制為大中小不同比例尺的系列制圖提供了制定圖例系統的基礎。

                          3、土地類型劃分的原則

                          自然發生學原則、綜合性原則、主導因素原則、實用性原則。

                          4、中國的土地類型分類系統

                          “全國1100萬土地類型分類系統”采用土地綱、土地類和土地型三級分類制(12個土地綱)。在土地型以下如續分出土地組土地單元兩個分類等級,以用于大比例尺土地類型制圖。

                          (二)土地資源類型的劃分方法及分類系統

                          土地資源分類方法主要有土地自然適宜性分類、土地生產潛力分類、基準地價分級、土地利用分類等形式。

                          土地自然適宜性分類、土地生產潛力分類、基準地價分級屬于土地評價分類系統;

                          土地利用分類屬于土地綜合分類系統,是土地綜合分類的主要形式,在土地資源管理中應用最為廣泛。

                          四、土地利用類型劃分概述

                          (一)土地利用類型

                          1、土地利用

                          土地利用是指由土地質量特性和社會土地需求協調所決定的土地功能過程。提高土地利用率、提高土地產出率(集約利用程度)。

                          2、土地覆蓋

                          土地覆蓋對應于一個(生物)物理描述的地球表面。

                          3、土地利用類型

                          土地利用類型是指土地利用方式相同的土地資源單元。人類干預的產物、不一定連片可以重復出現、動態變化。

                          (二)劃分原則與依據

                          1、劃分原則

                          方式多樣性、利用地域性、生產應用性、科學系統性。

                          2、分類依據

                          主要是土地用途、經營特點、利用方式和覆蓋特點等因素。一級類型的劃分以土地用途或土地在國民經濟中的作用作為劃分的基本依據,二級類型以利用方式為主要標準,同時也考慮經營特點、覆蓋度等因素。

                          (三)形式分類與用途分類

                          1、三種分類

                          1)土地形式分類/土地資源分類/土地覆蓋分類。反映人類對土地利用改造的形式, 反映土地利用本身的內在自然特征。

                          (2)土地利用現狀分類/土地功能分類/土地用途分類。依據不同地域單元上的人類活動, 即土地利用地域單元的功能或用途。

                          (3)綜合分類體系,簡稱為土地利用/ 土地覆蓋分類體系。實質上, 這個標準是模糊了功能和形式的區分,同時考慮功能和形式, 一般不加區分。

                          2、區別與聯系

                          1)對某些土地,形式分類和用途分類是從兩個方面進行評價,但實質一樣。如:形式分類叫園地,而用途分類叫種植園用地。

                          2)形式分類從土地本身的自然特征著手,反映土地利用本身內在自然特征;而用途分類則根據人類在不同地域單元上的活動來區分土地。簡單地說,形式分類偏重于自然屬性,而用途分類偏重于社會經濟屬性。

                          3)某一形式土地的功能可能不止一種,如:水域及水利設施用地中的河流水面,其用途有航運、養殖、供水等等,因此用功能分類就不能描述其特性,于是就用形式分類對其進行分類。

                          4)具有某功能的土地的形式可能不止一種,如:工礦倉儲用地中的采礦用地,其形式有露天礦山、砂場、鹽田等等,用形式分類就不能概括這一類土地,于是就用功能分類對其進行分類。

                          5)對于城市地塊,土地用途分類占的比例要相對大一點,而形式分類更多用于人類活動影響相對較小的非城市地塊。

                          6)對于土地利用,單純的形式分類或用途分類都不能很好地闡述土地利用的情況。只有把形式分類和用途分類置于同一體系中,才能對土地利用情況進行很好的詮釋。

                          (四)土地利用類型劃分

                          土地利用分類是區分土地利用空間地域組成單元的過程。這種空間地域單元是土地利用的地域組合單位,表現人類對土地利用、改造的方式和成果,反映土地的利用形式和用途(功能)。

                          土地利用分類是為完成土地資源調查或進行統一的科學土地管理,從土地利用現狀出發,根據土地利用的地域分異規律、土地用途、土地利用方式等,將一個國家或地區的土地利用情況,按照一定的層次等級體系劃分為若干不同的土地利用類別。

                          五、土地利用分類系統

                          (一)土地利用分類系統進展

                          1、1981--土地利用現狀分類及其含義(草案)

                          1981年《土地利用現狀分類及其含義(草案)》(全國農業區劃委員會),一級類型11個,二級類型48個。(農業區劃 = 1 * ROMAN I)。試點、試行。

                          2、1984--土地利用現狀調查技術規程

                          1984年《土地利用現狀調查技術規程》(全國農業區劃委員會),一級類型8個,二級類型46個。(農業區劃 = 2 * ROMAN II)。依據此分類,1984-1996年完成全國土地利用現狀調查(土地詳查),以后每年開展一次變更調查。

                          3、1989--城鎮地籍調查規程

                          1989年《城鎮地籍調查規程》(國家土地管理局),提出了城鎮土地分類及含義,一級類10個,二級類24個(編碼不同)。依據此分類,開展了城鎮地籍調查和城鎮地籍變更調查。

                          4、2002--全國土地分類(試行)(2001年)

                          2002年《全國土地分類(試行)(2001年)》(國土資源部),制定了城鄉統一的土地分類。一級類設3個,即農用地、建設用地、未利用地,二級類設15個,三級類設71個。

                          同時為了實現土地分類的繼承性和可操作性,進一步制定了《全國土地分類(2002年)(過渡期間適用),將商服用地等6個二級類和交通運輸中的三級類街巷,合并為居民點及工礦用地,作為二級類,下劃城市等6個三級類,過渡期間分類有效地應用于土地變更調查及國土資源管理工作中。

                          《全國土地分類(2002年)(過渡期間適用):農用地1:耕地11(灌溉水田111、望天田、水澆地、旱地、菜地)、園地、林地、牧草地、其他農用地;建設用地2:居民點及工礦用地20(城市201、建設鎮202、農村居民點203、獨立工礦用地、鹽田、特殊用地)、交通運輸用地26(鐵路用地261、公路用地***)、水利設施用地27(水庫水面271、***);未利用地3:未利用土地31(荒草地311、鹽堿地、***)、其他土地(河流水面321、***)。

                          5、2007--土地利用現狀分類

                          2007年《土地利用現狀分類》(GB/T21010-2007)(國土資源部),一級類12個,二級類57個。一級類:耕地01(水田011、水澆地012、旱地013)、園地02、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他土地12。

                          開展農村土地調查時,對《土地利用現狀分類》中05、06、07、08、09一級類和103(街巷用地)、121(空閑地)二級類的城鎮村工礦用地進行了歸并。城鎮村及工礦用地20:城市201、建設鎮202、村莊203、采礦用地204、風景名勝及特殊用地205。

                          二調工作:依據此分類,2007-2009年開展完成了第二次全國土地調查(二調),以后每年進行一次土地變更調查。

                          對接建庫:土地利用現狀分類與全國土地分類(過渡期間適用)轉換。一對一(旱地)、一對多(水澆地)、多對一(工業用、倉儲用地)、多對多,應用于土地利用總體規劃(2010-2020年)二調對接建庫工作。

                          (二)現行土地利用分類系統

                          1、2017--土地利用現狀分類

                          2017年《土地利用現狀分類》(GB/T21010-2017)(自然資源部),一級類12個,二級類73個。一級類:耕地01(水田0101、水澆地0102、旱地0103)、園地02、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地、其他土地12。

                          2、2019--第三次全國國土調查工作分類

                          對《土地利用現狀分類》中05、06、07、08、09一級類,1004、1005、1201二級類,以及城鎮村莊范圍內的其他各類用地按表A.3進行歸并。

                          調工作:依據此工作分類,2017-2020年開展了第三次全國土地調查(三調),以后每年進行一次土地變更調查。(第三次全國土地調查以20191231日為標準時點。2017年第四季度開展準備工作,全面部署第三次全國土地調查,完成調查方案編制、技術規范制訂以及試點、培訓和宣傳等工作。2020年,匯總全國土地調查數據,形成調查數據庫及管理系統,完成調查工作驗收、成果發布等。)

                          六、國土空間規劃用途分類

                          (一)基礎依據

                          國土空間規劃用途分類的主要基礎性依據是,現行國家標準 《城市用地分類與規劃建設用地標準》 GB501372011 版及其1990版的分類思路,現行國家標準《土地利用現狀分類》 GB/T21010-2017及正在進行中的“三調” 工作方案,現行行業標準《市(地)級土地利用總體規劃編制規程》 TD/Tl023-2010  (附錄 A:土地規劃用途分類〉,現行行業標準 《海域使用分類》 HY/Tl23-2009.  其具體使用應符合《市縣國土空間總體規劃編制規程》 的有關規定。

                          (二)分類系統

                          2019年《市縣國土空間規劃分區與用途分類指南》(試行,送審稿)(自然資源部)。國土空間規劃用途分類應依據國土空間規劃戰略意圖、按照資源利用的主導方式劃分為農林用地、建設用地、自然保護與保留用地、海洋利用、 海洋保護與保留 5 種類型。國土空間規劃用途分類采用三級分類體系,共設置 28 種一級類、102 種二級類及24 種三級類:其分類名稱、代碼和含義應符合表 3.2. 2 的規定 (表中括號內代碼是原 《城市用地分類》 國標或“三調”工作代碼,僅在《指南》 編制工作過程中使用)。

                          (三)分類說明

                          在“建設用地”類型中,綜合考慮用途屬性對應的管制方式不同,分為“城鄉建設用地”與“其他建設用地”兩大類。 其中:“城鄉建設用地”是城、鎮、村等與人類生產生活密切相關的國土空間用途,在其內部應有序統籌城市、鎮、鄉、村 的規劃建設,通過規劃加強對該類用地指標的統籌管餃,節約集的合理利用土地,落實新時代發展要求,實現宜居立業發展目標?!捌渌ㄔO用地”包括“區域基礎設施用地、特殊用地、采礦鹽田用地”等土地用途屬性,在其內部應落實區域性基礎設施及其網絡化空間等規劃意圖與用途管制要求,對接重大項目選址與審批的管理模式。

                          城鄉建設用地”內部,城市、鎮、鄉、村各層級規劃中相同功能和用途的用地類別全面打開,直接細分為9種一級分類,包括“居住用地”等,體現了城鄉統籌、推進城鄉公共服務均等化發展等需求。

                          同時,“城鄉建設用地”內部在二級類和三級類的細分上也更加關注了鄉村特色及其新產業、新業態設施的用地類型 ,在地類上增加了更加適合村莊規劃的“一類宅基地“、“二類宅基地”、“農村社區服務設施用地“、“農村游覽接待用地”等。

                          此外,為適應詳細規劃與專項規劃的使用需要,“城鄉建設用地”中9 個一級類展開了二級類與三級類,其細分原則為:對規劃必須要加強管制、提供保障,或選址布局要特殊要求的用地類型應進一步細分;對用途相近、管制沒有特別要求或用途間轉換不需嚴格區別、附加條件的,則不再細分。

                          如“公共管理與公共服務設施用地”(07),基于對基礎民生服務設施的保障需求,進一步在二級細分為 “行政辦公用地”  0701)  、“文化用地”  0702 )、 “教育用地”  0703 ) 、“體育用地”(0704 )、“醫療衛生用地”(0705 )、“社會福利用地”(0706 )等,便于分別進行規劃布局、指標配套以及實施管制。

                          如“商服用地”(08),對于空間布局與管制有特殊要求的“商務辦公”(0802 )、“批發市場用地”(0804 )、“農村游覽接待用地”(0806 ),進一步細分為二級類;而對于“商業服務用地”(0801)中的商業、餐飲、旅館等服務業用地,由于土地使用的復合性、兼容性較強,用途間的轉換不需要嚴格管制,則不再細分。

                          再如“工業用地”(09 )與“物流倉儲用地”(10),由于可能產生污染或存在安全隱患,在規劃中需對不同污染程度的項目明確提出不同的布局選址、安全防護隔離等要求,因此,按其對居住和公共環境的干擾程度,這兩個一級類均細分設置了“危險品物流倉儲用地” (1003 )等二級用途類型,便于規劃編制與實施管控。

                          (四)與 “三調” 工作對接

                          國土空間規劃用途分類應滿足國土空間規劃開展現狀分析評估、落實規劃對策、表達發展與保護意圖的需求,并可對接國土空間用途管制制度實施差異化管理和精細化管理的需求?!叭{”成果是國土空間規劃現狀的基礎性依據,因此,國土空間規劃用途分類應與“三調”工作分類充分對接、有機銜接,為國土空間規劃的編制及其實施管理提供技術支撐。

                          國土空間規劃用途分類充分考慮了“三調”工作的基礎,框架以農林用地、建設用地、自然保護與保留用地3種空間類型原則上對接“三調”工作分類的農用地、建設用地與未利用地,一級分類也與“三調”工作進行了充分的對接,并在此基礎上結合未來國土空間規劃編制和實施管理的需要對部分分類進行了調整、補充和細分。

                          (五)關于城鎮內部用地細化調查

                                  “三調”成果城鎮村只調查到二級類,如0701城鎮住宅用地、0601工業用地、 0810公園與綠地;而國土空間規劃用途分類為三級分類,0601 城鎮居住用地續分為:060101 一類住宅用地 、060102二類住宅用地 、060103三類住宅用地,0601工業用地續分為: 0901 一類工業用地 、0902二類工業用地 和 0903三類工業用地,0810公園與綠地包括1301公園綠地、1302防護綠地、1303廣場用地。所以,為滿足城鎮空間規劃使用,必須開展城鎮用地內部細化調查。
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