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                          城鄉融合視域下土地綜合整治的實施評價及優化
                          來源: | 作者:jinchenkeji | 發布時間: 2020-06-05 | 2299 次瀏覽 | 分享到:
                               實現城鄉統籌的核心就是把城市和農村作為經濟社會發展的整體加以考慮和籌劃,消除體制和制度性因素對城鄉發展帶來的不利影響,縮小城鄉差距。浙江省2003年開始全面推進“千村示范、萬村整治”工程以來,通過全域土地綜合整治,改善了農村生態環境,促進了“人地關系的再調適”。2019年底,自然資源部印發《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》,要求從2020年開始,在全國范圍內開展全域土地綜合整治試點工作。從城鄉融合視角,評估浙江省土地綜合整治實施效果及面臨主要挑戰,探討深化土地綜合整治的若干問題,很有必要。

                                “合理規劃”優化城鄉空間布局。土地整治是對過去城鄉分割格局的重構,促進城鄉空間布局優化及均衡發展。浙江省將土地綜合整治提高到全省全域的高度,優先做好土地整治頂層設計,依托現代土地測繪等技術形成規劃基礎數據,合理安排農村建設用地和生產生活用地,堅持“規劃先行”與“多規合一”,通過對城鄉之間全域規劃、統籌考慮,達到城鄉空間格局優化。如:杭州市西湖區三墩鎮處于城鄉接合部,其耕地利用碎片化問題突出,通過開展全域土地綜合整治對城中村進行全面改造、小城鎮環境綜合整治,實現了土地利用的節約集約,并以片區為單位,打破鎮村之間的行政界線,對城郊地區空間布局進行騰挪轉換,統籌利用各類土地資源,實現土地精細化管理。

                           

                                “區域統籌”促進城鄉要素流動。浙江省統籌考慮農用地、建設用地、未利用地整治,實現城市建設用地節約集約、農村耕地質量提升、未利用地保護提質,為新型工業化、城鎮化和農業現代化提供土地資源保障,并依托“土地整治+”模式,讓社會資金流入農村,大力發展農村產業,助力鄉村振興,實現資金、技術、人才等生產要素在城鄉之間有序合理流動。如:嘉興市嘉善縣通過大力推進“標準地”建設,實現土地要素市場化目標;通過實行差別化用地政策,開展農村產業發展用地試點,促進三產融合發展;通過對閑置農房的綜合規劃,鼓勵利用閑置農房發展鄉村旅游、民宿、文化創意等產業,為工商資本下鄉提供契機;推進企業參與投資,促使土地和資金等要素在城鄉之間有序流動。

                           

                                “以人為本”提高農民生活質量。在全域土地綜合整治中,浙江省通過改善生態環境、促進當地特色產業發展,提升農民的獲得感。依托“土地整治+”,推進美麗鄉鎮、鄉村旅游、農業園區、古村保護等建設和開發,促進農村經濟發展、農民收入增加、生活水平提高,使農村具備城市的基礎配套設施,城鄉居民生活差距漸趨縮小。如:松陽縣在全域土地綜合整治過程中,遵循“天人合一”理念,通過對古村落的改造和恢復重建,結合當地自然景觀,使得曾經居住環境差的小村子變成富有“韻味”的美麗古鎮;通過整鎮推進的整治方式,市縣協作互助,打造特色水稻基地和果蔬樂園綜合體,不僅帶動相關產業的發展,也促進配套基礎設施完善,促進當地就業崗位增加、農民增收和生活質量改善。

                           

                                “生態修復”改善城鄉宜居環境。“生態為基、保護優先”是浙江省開展土地綜合整治的原則之一,是浙江生態文明建設的重要原則。浙江省辨證處理保護與開發的關系,始終將生態環境保護放在優先位置,注重對耕地、古村落、歷史文化古跡的保護,堅持保護優先,并在生態環境修復、改善城鄉環境方面發揮積極作用。如:杭州市雙浦鎮作為“山水林田湖草”全要素整治試點基地,在全國率先推行全要素、全區域的土地整治與生態修復工程,通過徹底拆除各類違法建筑、科學系統治理水域、專項礦山治理、建設用地復墾、城中村改造等措施,改善農村生活生態宜居環境,使雙浦鎮走上“富春山居圖”再造之路。

                               土地綜合整治管理決策行政化。政府行政力量主導了土地整治全過程。一方面由于土地作為公共產品,其屬性決定難以依靠個人或者單個組織來統一指揮和統籌規劃;另一方面,與政府處于職能轉換期、政府“行政權力偏好”有關。此外,現階段農村治理體系與能力的弱化,也導致土地整治過程中“政府依賴”的客觀現實,而參與渠道少、參與流于形式等問題更加阻礙公眾參與。


                               土地綜合整治實施過程工程化。以土地整治工程為助推方式,注重對工程項目管理、監督和考核,并以此作為土地整治工作效率評定標準,導致“土地整治工程化”。土地綜合整治偏重工程建設屬性,忽視社會治理屬性,導致農民在土地整治的過程中獲得感較差。盡管工程化導向的土地整治在城鄉資源優化配置、土地利用空間格局優化、公共基礎設施完善和經濟融合發展等方面發揮重要作用,但在實施過程中若忽視土地權屬關系調整,仍不利于城鄉持續融合發展。


                               土地綜合整治利益協調復雜化。在土地綜合整治過程中,城市建設用地與農用地之間、城鄉居民之間、政策制定者與工程實施者之間、土地整治工程與生態環境保護之間的關系協調問題尤為突出,協調多元利益是土地整治的關鍵。這是一個涉及多方利益的綜合性、復雜性的系統過程,需要協調各主體間利益關系。而土地整治工程實施過程中,由于農民缺乏有效參與機制,阻礙其參與土地整治工程的方案選擇、實施和評估,也導致其土地利益難以有效表達。


                               土地綜合整治融資渠道單一化。土地整治需要大量的資金投入,既要滿足農村基礎設施建設需要,又要對部分拆遷農戶進行補償,還要保障高標準農田建設配套資金需要。目前,土地整治的資金來源渠道單一,主要依靠政府財政支持,社會資金較少參與,金融機構和社會資本未能在土地綜合整治中發揮積極性作用,并且對于大部分山區而言,農村集體經濟相對較為薄弱,在推進當地經濟發展和農村基礎設施建設過程中,超前投資、負債運行的情況較為突出。

                               完善土地綜合整治多元參與機制。完善多元參與機制,積極引導農民等主體參與土地整治工程項目規劃、管理及實施,避免土地綜合整治決策過度行政化;積極轉變政府職能,完善和創新基層民主管理制度,發揮農民在土地整治中的主體作用。同時,重視培育農村自治組織的創立及發展,形成社會力量參與土地整治的多樣化途徑;創新公眾參與土地整治的途徑和渠道,建立“政府主導、農民主體”的土地整治體制機制。


                               明晰農村土地產權“三重屬性”功能。應直面土地權屬關系調整的需要,推動“三權分置”土地產權制度改革,從根本上解決土地整治工程化問題。為實現城鄉融合發展,需要加快農村土地產權制度改革創新,促進完善土地資源合理配置和流動交易機制,明晰土地產權屬性,提高土地配置的經濟效率、政治保障力及社會公平性,協調土地產權經濟屬性、政治屬性和社會屬性等“三重屬性”。


                               創新土地綜合整治利益共享機制。土地綜合整治既需要多元主體共建共治,更要實現改革的紅利共享,協調多元主體土地利益關系。應創新土地綜合整治利益共享機制,包括協調農戶與集體、國家的利益關系,農村與城市利益關系,代際利益關系等。創新完善土地綜合整治過程中土地收益分配制度,保障農民土地利益。轉變以城市為中心的發展理念,在土地整治過程中把城鄉看作平等的雙方,避免為滿足城市建設發展的土地需求而犧牲農村、農民的發展空間。


                               拓寬土地綜合整治多元融資渠道。土地整治是一個投入見效慢、收益期長的過程,由于逐利性、短視性等特征,社會資本難以主動參與。僅依賴基層財政投入,難以保障土地綜合整治順利推進。應創新社會資本參與土地整治的體制機制,拓寬多元融資渠道,充分利用增減掛鉤等政策,促進城市資金合理流動,保障資金來源。同時,支持金融機構在土地整治過程中創新金融產品和服務??梢罁ǘǔ绦?、規定等要求招標單位預先墊資,待項目工程完成并驗收后,再全額支付墊付建設資金。



                          原文敬請閱讀2020年《中國土地》第5期

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